《未成年人保护法》修订解读:超越“保护主义”,回归监护人是第一责任人
2020-10-18 11:22:45
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来源:腾讯研究院  原创 彭宏洁 等

作者

彭宏洁 腾讯研究院高级研究员

李成微 腾讯研究院助理研究员

未成年人健康成长关乎家庭幸福、社会和谐、祖国未来、民族希望。作为未成年人保护制度的基本法律,《未成年人保护法》(简称未保法)制定于1991年,在2006、2012年修订后,迎来了第三次修订,恰逢其时。过程中,紧贴时代背景变化,与时俱进,打造出科学合理的未成年人保护“同心圆”体系。修订后的未保法共132条,专门新增“网络保护”“政府保护”专章,其他章节中亦有许多实质修改。整体而言,修订条文呈现出“超越‘保护主义’”“回归‘监护人是第一责任人’”“打造‘同心圆’”和网络保护有关的四大亮点。本文主要解读前三大亮点,网络保护的留待下篇。

未保法修订面临的时代背景

1、我国正处于城镇化和信息化的关键期。截止2019年底,我国常住人口城镇化率60.6%[1],但相较于欧美发达国家80%以上的比例[2],我国的城镇化显然还有明显上升空间;而按户籍人口计算,我国城镇化率则为44.38%[3]。两相对比,意味着在此之中,难免会出现“留守儿童”“随迁子女”等现象,亲子互动的数量和质量都深受影响,引发未成年人保护问题。

信息化趋势下,截止2020年6月,我国互联网普及率67%[4],但欧美早已为80%以上,中东、拉美都超过70%[5],我国的信息化显然也还会继续推进。在此过程中,同样会出现未成年人保护问题。最典型的就是“数字原住民”与“数字难民”之间,因在互联网使用技能及认知观念上的“代沟”和差异,引发新问题。

2、国际层面科技创新竞争愈演愈烈。当前,全球科技竞争以高新技术领域为突出代表,这与未成年人密切相关——作为“祖国的未来”“民族的希望”,未成年人群体的科技创新能力如何,某种程度上决定了科技竞争的成败。所以,在设定未成年人网络保护制度时,除了解决当下的具体问题,还需同时考虑如何引导未成年人掌握科技创新能力。特别是,很多观点陷入了“保护主义”误区,以“保护”之名行“限制”之实,过多地将未成年人与新技术隔离。这种“妖魔化”“谈虎色变”的处理方式,显然缺乏科技创新与竞争的视角。

所以,未保法修订,不仅要解决微观现存问题,还要从上述时代背景等更长远的角度出发,顺势而为之。

超越“保护主义”:
以最有利于未成年人的原则作出宏观设计

在第3条规定保障未成年人各项权利的基础上,第4条新增规定,明确未成年人保护“应当坚持最有利于未成年人的原则”,对整部法律、后续配套制度制定和具体执法,都有统领作用。在未保法具体条文中体现为:

1、尊重未成年人人格尊严。未成年人保护应当以尊重未成年人的人格尊严为前提。第4条明确规定,处理未成年人事项应尊重其人格尊严。第27条则从尊重人格尊严的角度,专门就体罚等作出禁止性规定。2018年修订的《义务教育法》第29条也有关于体罚的类似规定,以确保未成年人身心健康发展。

实际上,在讨论未成年人保护问题时,学界多次表示,不能只把未成年人当作被保护对象,而应充分尊重未成年人、听取有表达意愿和能力未成年人的意见。否则,易陷入“保护主义”误区,只强调保护而最终限制、否定未成年人的人格尊严。未保法修订,对此作了回应。

2、适应未成年人身心发展的规律和特点。第16条第(六)项和第33条分别从监护人、学校的角度,规定应保障未成年人的休息、娱乐和体育锻炼。第31条要求,学校应组织未成年学生参加与其年龄相适应的劳动,“帮助掌握必要的劳动知识和技能,养成良好的劳动习惯”。某种程度上,这回应了此前的“应试教育”误区,与《学前教育法》草案第28条规定的“保教原则”思路一致,以便“有益于身心发展”。

3、听取未成年人意见,重视未成年人主体性的发挥。第4条明确规定“听取未成年人的意见”,第19、22、24条据此分别规定,监护人在作出与未成年人权益有关的决定、委托照护、离婚时,应听取未成年人的意见。第102条则规定,公检法和司法行政部门处理涉及未成年人的案件时,也应听取未成年人的意见。

有意思的是,未保法一审草案公开征求意见后,共收到4万多名公众提出的4万多条意见,其中有2万多条意见由近2万名未成年人提出,约占意见总数44%。[6]体现了修法过程中未成年人主体性的发挥。

4、鼓励未成年人保护有关的研究。第12、13条分别规定,鼓励和支持未成年人保护有关的研究,建立健全未成年人统计调查制度。如前所述,未成年人保护面临着城镇化、信息化和国际竞争等复杂时代背景,如何全面看待相关问题并寻求妥善解决方案,需要系统研究。

回归“监护人是第一责任人”
要求监护人以身作则

未保法强化了监护人的第一责任,从正、反两个角度对监护制度做了系统规定,某种程度上,补齐了当下家庭监护不足的“短板”。

1、顺应《民法典》,未保法进一步完善监护制度,重视家庭作用和角色发挥。《民法典》第26、35、1068条分别规定“父母对未成年子女负有抚养、教育和保护的义务”“监护人应当按照最有利于被监护人的原则履行监护职责”“父母有教育、保护未成年子女的权利和义务”,都非常原则。未保法则在第16、17条,分别从“应当”和“不得”的正、反两个角度,规定了近20项监护职责:监护人既要正向引导未成年人,也不得放任未成年人,更不能侵犯未成年人身心健康、财产权益。

2、顺应趋势,要求监护人“以身作则”,引导和监督未成年人。家庭是未成年人生活、学习的最重要场所。为此,第15条要求监护人应学习家庭教育知识、接受家庭教育指导,创造良好的家庭环境;第71条要求监护人提高自身网络素养、规范自身行为,再引导和监督未成年人的网络使用行为。如此,才能在城镇化和信息化趋势下,发挥家庭保护的至关重要的作用。

3、建立监护干预制度,及时介入监护不力。此前,监护人怠于履行监护职责甚至直接侵犯子女权益的事件时有发生,但大众会陷入“清官难断家务事”的误区。未保法修订直面该问题:在规定上述监护职责的基础上,第20条规定监护人也有“强制报告”义务;第118条规定,居委会或村委会(简称“两委”)发现监护人不履行职责或侵犯子女权益的,应当劝诫、制止;情节严重的,由公检法予以训诫、责令接受家庭教育指导;第108条还设立“强制剥夺”制度,法院可依申请撤销监护人资格。

4、针对留守未成年人,规定以监护人为主、多方参与,共同保护。城镇化过程中,短时间内难以避免“留守儿童”现象,确实会对未成年人的成长产生重大影响。为此,未保法第21-23条系统规定了委托照护制度,具体包括适用情形(监护人外出务工而致监护缺位)、程序(听取未成年人意见)和不得作为被委托人的禁止性规定,第29条第二款规定学校应当建档开展帮扶工作,第43条第二款规定两委应当监督委托照护,必要时应当向有关部门报告。由此,以监护人为主,学校、两委共同参与、相互配合,共同保护留守儿童。

多方参与
共同打造未成年人保护的“同心圆”

未成年人保护不应只从问题发生时的横截面考虑问题,而应从时间、空间两个角度扩大视野,纳入更多因素看待问题。未保法第6条明确规定,保护未成年人是多方主体的共同责任。围绕现存问题,作了以下针对性规定,打造“同心圆”:

1、针对学校保护的新问题,作出系统规定。除前述涉及“适应未成年人身心发展的规律”规定外,未保法新增第32、36、38、39、40条,分别对节约粮食、校车安全、校园商业活动、校园欺凌、校园性侵等现存重点问题,作出专门规定。考虑到校园欺凌和性侵的严重性,第39条对前者专门规定了事前预防、事中制止和事后引导的系统解决方案;对于校园性侵,第40条既要求学校建立事前防控制度,也明确规定学校应开展性教育,打破大众对此“讳莫如深”的落后观念。

2、新增“政府保护”专章,系统强化政府角色。此前规定仅就政府角色作了零散的概括性规定,新增的“政府保护”章中,第82和99、86、87、91、92-96、98条属新增条文,分别就家庭教育、特殊教育学校、校园安全、困境未成年人分类保障、国家监护、特殊违法犯罪人员信息查询系统等做了系统规定。特别是,按《民法典》,监护本属家庭内部的民事事务,但未保法针对家庭监护的不足和缺位,系统规定了由临时监护、长期监护组成的国家监护制度,必要时介入家庭内部。而国家建立特殊犯罪人员信息查询系统,可为密接单位等提供免费查询服务,防止性侵、虐待、拐卖和暴力等犯罪人员再危害未成年人。

3、“强制报告”与“强制剥夺”制度并举,以强制性规定确保制度的可行性。除监护干预制度中的“强制剥夺”外,第11条引入了“强制报告”制度:第一款规定,任何人发现侵犯未成年人权益的,“有权”劝阻、制止或向有关部门检举、控告;第二、三款规定,国家机关、两委,特别是密接单位及其工作人员,发现上述情形,甚至是疑似受侵害等情形的,都“应当”立即向有关部门报告,有关部门应当及时受理、处置。第117条还规定了未履行报告义务的责任,以此强化相关主体的责任。

4、鼓励企事业单位等社会力量参与,发挥专业力量,更好地保护未成年人。考虑未成年人保护涉及多个复杂领域,除在第6、42条原则性规定“多方主体共同责任”、鼓励社会力量开展有利于未成年人的活动外:第44条第三款新增规定,鼓励国家机关、企业事业单位、部队等为未成年人社会实践、职业体验等提供支持;第82、99条鼓励、培育、引导和规范有关人民团体、企业事业单位、社会组织和社会工作者等,开展家庭教育指导服务;第85条鼓励人民团体、企业事业单位、社会组织为未成年人提供职业技能培训服务;第97条规定,鼓励人民团体、企业事业单位、社会组织参与建设未成年人保护服务平台、服务热线等,提供未成年人保护方面的咨询、帮助。

这些规定,充分考虑了相关问题的复杂性和社会力量在特定领域的专业性,引入多方,实现共治。

结语

某种程度上,未保法修订也面临着“百年未有之大变局”:既需要从城镇化趋势出发,突破“清官难断家务事”等传统观念,勇于就留守儿童有关的监护缺位等对症下药,新增委托照护、强制剥夺等制度,方能补齐短板;又要结合信息化趋势,扭转“保护主义”和“技术决定论”等错误观念,在就网络沉迷等规定互联网企业责任时,也专门规定家庭、学校和政府的责任,引导客观理性看待网络保护有关的问题;还要结合科技竞争的国际局势,尊重未成年人身心发展规律,理性地规定“网络素养”等制度,提供良好外部环境,确保未成年人在正确认识、合理使用网络的同时,还能掌握相应技能、学有所成,在全球科技创新和竞争领域勇于担当、敢于贡献。

未保法修订过程中,广泛开展立法调研、征集各方意见,妥善处理与传统观念的关系,并回应公众认知误区,充分体现了科学立法、民主立法。最终,科学界定各方的角色,并合理分配权利、义务和责任,打造出多方参与的“同心圆”,对未成年人保护而言,意义重大。

注释:

[1]《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》,国家统计局,http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html

[2]《中国城镇化率已突破60%,比对其他国家,未来到底还有多少空间?》,搜狐网,https://m.sohu.com/a/350339165_120126635

[3] 同1

[4]第46次《中国互联网络发展状况统计报告》,中国互联网络信息中心, http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/202009/P020200929546215182514.pdf

[5]互联网世界统计,2020年10月15日访问,https://www.internetworldstats.com/list2.htm

[6]《两部未成年人相关法律修订草案公开征求意见情况公布——超两万未成年人提交意见》,中国教育报。转自教育部官网:http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/201912/t20191223_413117.html


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