互联网监管的“道路之争”及其规则意蕴
2019-10-08 20:34:53
  • 0
  • 0
  • 0

来源:网络空间国际法前沿  原创: 黄志雄

内容摘要:

互联网监管历来是一个在理论上和实践中都争议颇多的问题。尽管开展互联网监管已成为各国普遍实践,但西方国家出于维持网络霸权的需要,大力推行“互联网自由”战略,对中国等非西方国家的互联网监管政策加以指责和打压。不过,随着网络空间安全威胁的进一步扩散,近年来各国在互联网监管领域的若干实践呈加快趋同之势。法国总统马克龙在2018年11月互联网治理论坛上关于互联网监管“第三条道路”的演讲,就承认互联网监管的重要性和不同道路选择而言有着积极的意义。在此基础上,国际社会有可能就互联网监管的若干问题(如打击网络恐怖主义、社交媒体国际治理)达成某些共同的国际规则。包括中国在内的各国在互联网监管领域包容互鉴、互相学习,将为网络空间国际治理的深入推进提供重要契机。

国家对互联网信息内容进行监管的权力,以及由此衍生的“互联网自由”与互联网监管之争,是网络治理中最核心、最尖锐的争论之一。因此,近年来国际上关于互联网监管不同道路的讨论以及实践中的新发展,不仅有助于进一步厘清互联网自由与互联网监管的关系,而且对于推动互联网监管国际共识的形成和相关国际规则的发展也有着重要意义。

01

“互联网自由”的缘起与困境

互联网的开放性,既是互联网强大的生命力和活力之源,同时也为各种网络安全威胁和违法犯罪行为留下了空间。从根本上说,“互联网自由”与“互联网监管”的争论,正是内嵌于互联网开放、扁平、无中央权威的网络体系结构之中。

在过去数十年的互联网发展历程中,曾出现过形形色色的“互联网自由”理论及相关实践,并产生了长期和深远的影响。这些“互联网自由”的论调,一个共同特点是倡导网络空间的“自我规制”和“自由放任”,并都在不同程度上反对将现实空间的各种政府管制(包括对互联网信息内容的监管)延伸到网络领域。1996年美国著名网络活动家约翰·巴洛(John Perry Barlow)发表的《网络空间独立宣言》,就是早期“互联网自由”观念的鲜明代表。在这份有着浓厚乌托邦色彩的宣言中,约翰·巴洛以网民代言人的姿态向世界各国政府声称:“你们在我们居住的地方没有主权。……网络空间不存在于你们的边境之内。”

上述主张“互联网自由”、排斥主权国家干预和规制网络空间的观念,不仅曾经在互联网社群和学界中得到过广泛支持,也体现在相关国家的政策和实践中。例如,以美国为代表的一些国家公开主张:网络空间是一个类似外层空间和公海的“全球公域”(global commons)。在此基础上,美国等西方国家逐步形成了一套鼓吹“互联网自由”、反对其他国家监管和干预互联网的战略。早在2006年,美国众议院就提出一个所谓的《全球互联网自由法案》(Global Online Freedom Act)草案,计划对美国公司在“限制网络自由的国家”参与实施网络审查制度的行为加以惩罚,还要求美国国务卿每年发布报告,指明哪些国家限制网络自由;并对那些有网络过滤功能的软件和硬件进行出口管制,禁止这些产品流通到“限制网络自由”的国家。

美国等西方国家长期奉行的“互联网自由”战略,与现实世界中各国意识形态、价值观领域的分歧有着密切关联,并且是以打压其他国家(特别是中国)的互联网监管政策作为主要目的之一。这一点,在2010年“谷歌事件”中体现得尤为淋漓尽致。在中国政府和互联网巨头谷歌公司之间围绕中国互联网监管措施的这一纷争中,美国国会和政府多次对谷歌公司加以声援,同时对中国政府进行多方指责和施压。时任美国国务卿希拉里·克林顿声称,位于美国的邮件服务器受到黑客攻击及偷窃代码事件引发了“严重的担忧和问题”,并呼吁中国政府对此做出解释。克林顿国务卿还在2010年1月和2011年2月发表两次关于“互联网自由”的著名演讲,一再强调网络空间是一个“网络化的全球公域”,并毫不隐晦地体现了美国政府意图利用“互联网自由”和人权来对其他国家的互联网监管政策进行施压、削弱他国网络空间主权的战略意图。由此,“互联网自由”在美国外交政策和国际战略中的地位进一步得到确立。

约翰·巴洛等人所代表的互联网发展早期的“互联网自由”观念和美国等西方大国所推行的“互联网自由”战略,在逻辑前提、理论依据和目的上都有着较大差异,但它们有一个相似之处,即幻想(或者在外交政策层面鼓吹)网络空间的“绝对自由”,极力反对国家(或者至少是作为竞争对手的特定国家)对互联网进行干预和管理。

上述“互联网自由”论调之所以在不同时期、不同范围内得以盛行一时,有着一定的历史原因和现实逻辑:它不仅符合网络空间早期发展相对独立于国家的现实,更重要的是,也与人们对网络空间特点和属性的认知密切相关——既然网络空间是一个全球性和无边界性的“公域”,那么,以国家对特定领土的排他性控制为基础发展起来的主权,就不可能也不应当延伸适用到这一空间;进而言之,按照这种“去主权化”的观念,国家既不需要也不应当介入互联网的运行,包括对互联网信息内容加以监管。

但是,有关网络空间属于“全球公域”、应当“去主权”的描述,以及“互联网自由”战略的“回旋镖效应”,使得这一战略日益陷入困境之中。

首先,网络空间作为一个不同于现实世界的新空间,的确具有“全球一网、互联互通”的鲜明特点,但并不能因此认为,网络空间就是一个“全球公域”。事实上,网络空间与现实世界、与各国家领土和属地管辖都有着密切关联。最为明显的是,那些构成网络空间物理层的网络基础设施以及在网络空间从事网络活动(如收发电子邮件、撰写博文等)的人员(“网民”)通常都是位于特定国家领土范围内,显然会受到各有关国家主权的支配,这就决定了网络空间与现实空间、网络主权与传统国家主权的一脉相承之处。无论是从基础设施的所有权角度,还是从网络控制权的角度,网络空间都无法被定义为全球公域;美国政府在外交和军事安全领域力推“网络空间全球公域说”,无非是要在维持优势的情况下建立起美国式的网络国际规范,让网络空间成为保证美国繁荣和安全的平台,成为推广美国价值观同时削弱对手国家的有效工具。事实上,即使是由西方国际法学者主导编写的《网络行动国际法塔林手册2.0版》(简称《塔林手册2.0版》)也明确指出:尽管将网络空间称为全球公域的定性在非法律层面可能是有用的,但本手册并不接受这一定性,因为它“忽视了网络空间和网络行动那些牵涉主权原则的地域属性”。对网络空间“全球公域说”的摒弃,使得在此基础上发展起来的“互联网自由”观念日益难以维系。

其次,基于网络空间与现实世界复杂的重合和互动关系,以及国家越来越多地在网络空间行使主权的现实,网络空间“去主权”的神话也已经被打破。早在2003年,联合国信息社会世界峰会通过的《日内瓦原则宣言》就明确表示:“互联网公共政策的决策权是各国的主权。” 2013年6月联合国信息安全政府专家组(“UN GGE”)达成的一份重要共识性文件指出:“国家主权和在主权基础上衍生的国际规范及原则适用于国家进行的信息通信技术活动,以及国家在其领土内对信息通信技术基础设施的管辖权。”由相关国际法学者编写完成的《网络战国际法塔林手册》(简称“《塔林手册》”)和《塔林手册2.0版》,都令人瞩目地确认了国家主权在网络空间的适用。具体而言,在网络空间所包含的三个层次即物理层(包括计算机、服务器、路由器、电缆光纤等网络基础设施)、逻辑层(包括使各种网络基础设施之间能够进行数据交换的协议、软件、编码方案等)和社会层(包括网络空间的个人、团体及其开展的活动)中,国家监管互联网的权力主要体现在社会层——原则上,一国不仅有权对其领土内的个人、团体及其开展的网络活动(包括信息发布活动)进行规制,即使是对非本国境内的个人或团体发布、但违反本国法律的信息,国家也可以加以监管和行使“信息主权”。

再次,尽管西方国家推行“互联网自由”战略的主要目的是对其他国家(特别是中国等意识形态领域的竞争者)进行打压,但这一战略的“回旋镖效应”已经使西方社会深受其害。网络空间没有边界,网络空间的安全威胁同样没有边界。例如,在2010年底以来被称为“阿拉伯之春”的西亚北非动乱和政权更迭中,“脸书”(Facebook)、“推特”(Twitter)等网络社交媒体对于反政府力量的组织联络发挥了很大作用,作为这一“颜色革命”始作俑者的西方国家政府和媒体曾经对此欢欣鼓舞。但是,此后从伦敦骚乱、巴黎恐怖袭击到“占领华尔街”、土耳其军方政变,再到恐怖组织“伊斯兰国”公然利用游戏和社交媒体鼓吹极端思想、拉拢年轻人,社交媒体所扮演的某些负面角色让许多国家感到不安甚至造成社会危机,这些国家由此深感需要强化社交媒体本身的安全监管。更具讽刺意味的是,曾经以“互联网自由”旗手自居的希拉里·克林顿,在2016年总统大选中因虚假新闻影响而败选后曾感叹:“虚拟空间传播的假新闻会对现实社会产生危害。”

02

互联网监管的早期实践和新近发展

(一)早期实践

随着1990年代以来互联网的普及和网络用户的增多,包括网络欺诈、诽谤、黑客攻击等在内的各种违法犯罪活动不断增多。为了应对这些安全威胁,各主权国家越来越多地参与到网络空间治理中,并在不同程度上、以不同形式在该空间行使主权,从而导致了网络空间所谓“国家的回归”态势。例如,美国作为当今世界唯一的超级大国和互联网技术最为发达的国家,它一方面长期倡导“互联网自由”,另一方面也是网络安全立法方面最发达的国家之一,特别是“9·11事件”以来,美国先后通过了《爱国者法》、《国土安全法》、《保护美国法》等法案,对互联网加以更为严密的监控。除了美国外,英国、德国、俄罗斯、日本、韩国、印度等国家也制定了国内立法,对互联网信息安全加以监管。

事实上,由于网络空间的发展带来的网络安全等问题和挑战具有全球性,进入21世纪以来,采取不同措施对互联网进行监管已成为包括西方发达国家在内的各国普遍做法。尽管如此,基于各自法律传统和现实国情等方面的差异,各国在监管方式和严厉程度上也存在着较大的差别。例如,虽然美国是世界上拥有互联网相关法律最多的国家,但出于对“言论自由”和“互联网自由”的推崇,除了整治儿童色情信息和保护版权等少数领域外,美国有关互联网内容监管的立法较少。就中国以及其他很多发展中国家而言,内容审查(包括对境外网站的屏蔽和信息过滤)则是这些国家使用较多的管理手段之一。这种监管方式和严厉程度上的差别,客观上为西方国家继续在“互联网自由”的旗号下对中国等发展中国家发难提供了口实。

(二)新近发展

2016年以来,美国等西方国家苦于网络虚假新闻等问题带来的危害,日益加大互联网信息监管力度,加强虚假新闻治理、社交媒体安全监管和打击网络恐怖主义,这成为互联网监管领域一个值得关注的发展动向。以下重点介绍美国、德国、英国等国的相关立法和实践。

1. 美国。2016年以来,“虚假新闻”的泛滥使美国和其他多个国家的大选受到冲击,并由此产生了一系列连锁反应。以2016年《波特曼-墨菲反宣传法案》的出台为主要标志,美国对于监管“虚假新闻”及其传播平台、加强互联网信息内容审查的态度发生了较为明显的转变,相关管控不断加紧。

从实践创新层面来看,美国治理“虚假新闻”的措施主要表现为创办独立专业的事实核实机构与开展互联网媒体自身核查工作的结合。例如,美国新闻从业者发起了PolitiFact、FactChecking.org和Fact Checker三大事实核查机构,通过组织独立的新闻机构开展核查工作。尽管这三大机构有着各自的发展背景和独特的衡量标准,但共同遵循的原则是:直接提供相关事实,最大程度纠正有可能侵蚀公共观念和政治讨论的虚假信息。同时,面对种种质疑和压力,谷歌、推特、脸书等美国互联网平台企业开始积极采取技术措施帮助用户识别虚假新闻、提高政治广告透明度。例如,脸书自2016年11月起与“国际事实核查网络”(International Fact-Checking Network, IFCN)合作,邀请ABC新闻、美联社、《华盛顿邮报》等IFCN缔约成员机构使用自己开发的工具,共同评估新闻的事实准确性;推特、BuzzFeed等30多家具有互联网媒体属性的企业于2016年9月加入了谷歌发起的“反假新闻联盟”(First Draft Coalition),希望能够有效控制社交媒体上的虚假新闻泛滥,提供信息质量。

2016年美国大选引发的一个重要话题是:俄罗斯是否采用黑客和谣言等方式干预了美国选举?为了打造宣传领域的“防火墙”,奥巴马总统于2016年12月23日签署了《波特曼-墨菲反宣传法案》(Portman-Murphy Counter-Propaganda Bill)。这一法案以两名提案人波特曼(共和党籍参议员)和墨菲(民主党籍参议员)命名,意图从两个方面推动所谓的反外国宣传计划: 第一,构建国家层面反外国宣传的领导协调机构——“反外国宣传和虚假新闻中心”即“全球接触中心”(the Global Engagement Center),该中心将由国务院领导,但是来自国防部、国际开发署(USAID)、广播理事会、情报机关和相关部门的高级官员也将参与中心的领导。第二,与非政府专业人士和团体合作,创造更具可行性的美国选择,包括建立一个基金来帮助培训各地记者,并向非政府组织、民间社团、智库、私营部门、媒体组织和政府外的专家提供资助合同,让这些机构或个人具有更强的能力来识别和分析外国最新的宣传与信息造假技术。

《波特曼-墨菲反宣传法案》的出台,意味着美国更加重视互联网领域的国际舆论较量,作为美国国家战略的所谓“互联网自由”进入了一个全新的发展阶段。随着该法案的生效,对内,美国政府将强化对社交媒体等网络传播平台的监控,从行为监控到内容监控,从而及时识别并反制外国政府的相关敌对行动;对盟友,美国政府的网络监控行动有了新的理由,以前是秘密的“棱镜”系统,现在可以在帮助盟友免受敌对宣传的名义下公开进行;对认定的目标,美国可以用各种方式实施反制、先发制人或者预防性行动,在目标国内实施的“和平演变”项目因此变得更具道义色彩。

2. 德国。加强对社交网络平台的监管,是近年来德国互联网监管的一大趋势。伴随着2015年开始的难民危机和顺势崛起的右翼民族主义政党德国另类选择党,德国《基本法》中所确立的主流价值观和社会认同感受到了一定冲击,网络上大量散布的仇恨难民、穆斯林和外国人言论逐步发酵升温,新纳粹等极端言论在德国有抬头的趋势,使得反恐怖反极端的网络秩序严重失衡。为强化社交网络平台责任和政府监管职责,明确社交网络平台内容审查与监管义务,德国联邦议会于2017年6月通过了《改进社交网络中的法律执行的法案》(简称《网络执行法》),并已于2017年10月1日起开始正式实施。该法通过加强监管与行政处罚,明确、强化社交网络平台删除或屏蔽某些刑事违法内容的义务,来督促大型社交网络平台更加积极、审慎地进行自律。该法的主要内容一是明确社交网络平台的主体责任,包括及时删除、屏蔽的责任,受理投诉的责任等。社交网络平台必须及时关注并清理平台上的暴力恐怖、极端、仇恨和谣言,被其他用户举报的明显而严重的非法内容则必须在24小时内删除或屏蔽。为此,网络平台应建立简单便民的投诉举报路径和受理处理制度;二是对社交网络平台课以报告义务,要求互联网社交媒体平台必须每半年或者每季度发布一次报告,公示收到的用户投诉数量和平台的处理情况,且报告应在联邦公报与自己网站主页上易于发现且可供随时调取之处公布; 三是违反义务的处罚机制和罚金数额,联邦司法局可就违反该法的行为,对社交网络平台处以罚款。罚款分为两档,违反关于国内联系代表的规定最高可罚50万欧元,违反关于报告制作与公布或者投诉处理程序的规定最高可罚5000万欧元。处罚前,法院有权对行政机构进行监督并就处罚做出裁定。

《网络执行法》出台后遭受了来自互联网业界、学术界与公众的许多批评,其中包括对该法涉嫌违反宪法所保障的言论自由的指责。社交网络平台在处理大量用户信息反馈的过程中要判断言论的违法性,往往涉及复杂的、困难的法益衡量,可能不具备足够的专业知识来完全胜任该职责,因而在对内容是否违法有疑问的情况下,这类平台为了避免被处以行政处罚,会倾向于删除或屏蔽一些不易判断的合法信息,也就是会导致“过度封锁”(over-blocking)。因此,《网络执行法》究竟将产生何种效果,仍有待进一步观察。

但值得注意的是,《网络执行法》在提升政府监管力度层面仍是相对克制的。首先,其规范对象并非一切ISP,而只有以营利为目的、以用户与其他用户或向公众分享任意内容为取向的、200万注册用户以上的大型社交网络平台(如脸书、推特、YouTube等),才受该法约束。其次,该法调整的违法内容限于该法明确列举的违反刑法的言论内容,分为仇恨言论、煽动性言论和虚假新闻造谣三部分。最后,该法的行政处罚要件并非与个别投诉处理或个别处理结果相联系,而是与投诉处理程序本身相联系,针对的不是实体判断的个别错误,而是组织上和系统上的失灵。且在内容违法性的判断上,监管机关受制于司法机关所做出的裁决。

3. 英国。为了准确报道英国脱欧,BBC早在2015年就创建了事实核查团队“现实核查”(Reality Check),该团队已成为BBC核心新闻工作的一部分。但是,在2016年的全民公投脱欧过程中,英国仍然受到了虚假新闻的影响。由于担心虚假信息对民主社会产生威胁,英国一些有影响的议员开始调查“虚假新闻”现象,确定“虚假新闻”的行业标准定义,并呼吁谷歌、推特、脸谱等搜索引擎和社交媒体在打击虚假新闻方面承担更多社会责任。2018年11月20日,英国数字、文化、媒体和体育部部长杰里米·赖特在英国议会与互联网大会上发表演讲,也呼吁英国政府、互联网产业界和民间社会制定共同遵守的互联网规范和规则,加强对在线侵害、假新闻和数据保护等方面的互联网监管。

由此可见,以往互联网监管措施相对宽松的主要西方国家,近年来(特别是2016年以来)纷纷加大了互联网信息监管力度,使得这些国家在监管方式和严厉程度方面与其他国家差别缩小,有的方面甚至“有过之而无不及”(如美国《波特曼-墨菲反宣传法案》规定的反外国宣传措施)。2018年法国总统马克龙关于互联网监管的演讲,进一步体现了不同国家对多种互联网监管“道路”的探索和竞争,颇为值得关注。

03

2018年“马克龙演讲”:

互联网监管的不同“道路之争”

(一)“马克龙演讲”的主要内容

在2018年11月由法国巴黎承办的第13届联合国互联网治理论坛(IGF)上,马克龙总统专门就互联网监管问题发表演讲(下称“马克龙演讲”),提出互联网正面临的三大威胁、一条网络监管“新道路”和三条优先监管事项。

马克龙首先指出,互联网正面临三大威胁:一是互联网自身结构受到的威胁,即由于各国各自为阵地通过不同方式监管和应对网络安全威胁,互联网有可能基于国家边界走向“碎片化”,“如果我们不能确保互联网体系的稳定、信任和安全,该体系走向分崩离析的时刻终将来临”;二是互联网受到它所提供的内容和服务的威胁,特别是仇恨言论、网络恐怖主义的传播等产生了巨大的社会危害,以至于“我们的政府、我们的人民将无法继续忍受来自互联网的仇恨的爆发,其始作俑者受到匿名的保护,而这一点现在被证明是存在问题的”。三是互联网自身的理想和价值受到了威胁,这是由于网络中立原则受到了质疑,从而产生了对于哪些用户可以接入互联网加以区别对待的诱惑;大型网络平台有可能不再仅仅是门户而且是“守门人”,为其自身利益控制着成员的个人数据或内容。归结起来,马克龙认为:“在当前的2018年底,我们正处于一个十字路口。不仅仅是互联网受到了威胁,而且互联网本身也开始被一些人视为威胁,特别是在民主社会里。”

应当如何应对上述威胁?马克龙的核心观点是:必须尽快采取措施,加强对互联网的监管。他声称:“我们目前正在犯的一个错误是,在中立的名义下对各种内容不加区分。”“在自由的名义下,我们纵容了大量自由的敌人得以公然行进。我们纵容了这些敌人进入我们的所有体制,以至于给人的印象是他们与其他人有完全一样的权利,而他们践踏了那些将我们融为一体并使互联网得以发展的价值。”有鉴于此,马克龙大声疾呼:“所有(上述威胁)都要求网络平台承担更大的责任,并对互联网进行更有力的管制。”“对互联网的规制是必要的,这是自由、开放和安全的互联网得以持续的条件”,因而“未来不可避免地将有更强有力的规制”。

但问题在于,究竟应当如何加强互联网监管?马克龙在其演讲中,认为现有的两种模式(私人行业主导的“加利福尼亚式互联网”和政府主导的“中国式互联网”)都存在一定弊端;因此,需要找到一条对这两种现有模式进行平衡和调和的“新道路”(new path),使政府能够与互联网行业、市民社会和所有行为体一道,对互联网进行“适当规制”(regulate properly)和“合作管制”(cooperative regulation)。

具体而言,马克龙着重结合法国“正在开展的前所未有的反思”,讨论了三个需优先考虑的监管事项:

第一,从数据保护和内容监管两个重点方面加强对公民权利的保护。就数据保护而言,马克龙肯定了欧洲《通用数据保护条例》(GDPR)对于建立用户信任的作用,提议建立个人数据权利的欧洲共同诉讼制度,并实现数据的可携带性。在互联网内容监管方面,马克龙对两类非法或不适当的内容进行了区分:一是具有客观性和严重性的非法内容(如恐怖主义内容和儿童色情),必须对此确立严格的后果性义务;二是相对主观、不同国家对其非法性的解释和定性可能存在差异的内容(如仇恨言论、诽谤和骚扰),认为应对这类内容工具和决策过程会与前一类内容有所不同。马克龙还称,欧盟和法国在打击严重非法内容和虚假信息方面已经取得重大进展,进展之一是2019年上半年来自法国政府的一个监管团队将入驻脸书,与该公司专家一道制定打击涉及冒犯性和仇恨内容的具体建议。

第二,建设网络空间的信心、稳定和安全。为此,马克龙提出《网络空间信任和安全巴黎倡议》(以下简称“《巴黎倡议》”),围绕国际法在网络空间的适用、预防和应对恶意使用信息通信技术的行为、强化多利益攸关方路径等方面提出了一系列主张。

第三,维护互联网的创新、发明和经济发展潜能。马克龙提出,应在欧盟和国际层面建立共同制度以保护知识产权和创新,建立平衡的数字税收,增加人工智能的投资,设立类似“政府间气候变化专门委员会”(IPCC)的“政府间人工智能专门委员会”,对人工智能的发展进行评估并提出建议。

(二)“第三条道路”与中美互联网监管模式的比较

马克龙总统在其演讲中,对他所推崇的互联网监管模式与现存的所谓“加利福尼亚式互联网”和“中国式互联网”进行了对比,从而引发了关于互联网监管模式“第三条道路”的讨论。下文将就“第三条道路”与现有互联网监管模式的异同加以简要分析。

1. 与“加利福尼亚式互联网”的比较

美国是全球互联网的发源地,也是迄今为止对互联网的发展影响最大的国家。谷歌、脸书、微软等互联网巨头的总部都位于美国加利福尼亚州,主要由全球网络界商业、技术及学术各领域专家组成并负责互联网协议(IP)地址、通用顶级域名以及国家和地区顶级域名系统管理、根服务器系统等互联网资源管理的“互联网名称与数字地址分配机构”(ICANN)也位于美国加州。马克龙称,这种目前在国际上居于主导地位的“加利福尼亚式互联网”,特点是由强大的私人行为体来驱动互联网的发展,这是一种“完全自我管理”、但是缺乏真正的民主也不存在有效治理的模式。马克龙明确表示不会采纳这种模式。他所倡导的“第三条道路”,与“加利福尼亚式互联网”的主要区别在于:

第一,放弃“互联网自由”的幻想,明确承认政府监管的重要性。马克龙在其演讲中呼吁:“我们再不能简单地说:‘我们在所有地方都是绝对自由的捍卫者,因为有关内容一定是好的,有关服务得到了所有人的认可。’事实已经不复如此了。”相反,马克龙认为,由于互联网当前所面临的种种威胁,“形势已经非常紧急”,要求各国政府掌控这些问题、承担起相应的责任。这一点,与美国政府和业界长期奉为圭臬的“互联网自由”观念形成鲜明对比。

第二,认为信奉互联网业界自我规制的多利益攸关方模式不足以应对互联网面临的各种威胁,也不足以将“互联网及它承载的数据和知识的深度、它提供的基本服务......准确传递给后代”,因而倡导网络空间“新多边主义”,即在多利益攸关方治理模式基础上纳入多边主义,包括改革IGF,使之成为能够提出具体建议的机构,并直接隶属于联合国秘书长。这一点,也与“加利福尼亚式互联网”下抵制政府(包括政府间国际组织)介入互联网事务的立场有着显著差异。

总之,马克龙所倡导的互联网监管“第三条道路”,很大程度上是对美国主导的“加利福尼亚式互联网”的反思,并力图与之划清界限。有学者认为,该演讲是继欧盟《通用数据保护条例》之后,欧洲对美国互联网主导地位的第二次挑战。

2. 与“中国式互联网”比较

尽管中国自1994年才正式接入国际互联网,但中国互联网在过去20多年来从无到有、从小到大、从弱到强,快速崛起和急起直追的态势非常明显。有学者认为,全球网络格局经历了“美国绝对主导”、“美国主导”、“中国开始崛起”、“中国崛起”等几个阶段后,现已进入“中美两强博弈”阶段。在马克龙看来,“中国式互联网”的要义是政府发挥主导作用,推动互联网创新和进行控制,同时也是一种导致互联网被分割、完全被强大和威权式国家监控的模式。

应该说,前文述及的马克龙演讲中明确承认政府监管的重要性、倡导网络空间“新多边主义”等主张,与中国政府的治网理念有着诸多相同或相似之处,他的“第三条道路”,不乏对“中国式互联网”的学习和借鉴。当然,也必须看到,二者之间同样有一些重要的差别。

第一,与“中国式互联网”相比,马克龙的“第三条道路”试图对政府在网络空间治理和互联网监管中的作用加以更大限制,并意图在“政府”与“市场”之间达成一种新的平衡。因此,不足为怪的是,马克龙声称,他非常尊重但并不接受“中国式互联网”,因为“在那种互联网中,国家找到了它的地位,但那是一种霸权式的地位”。

第二,为了在他的“第三条道路”中论证政府监管的正当性,马克龙在其演讲中还刻意强调,各国之间存在自由民主国家、非自由民主国家和非民主国家的区分,对互联网加强监管是“经民主选举产生、尊重法治的政府对其人民进行保护的条件”,监管的缺位则将动摇民主社会的基石。反过来说,对于中国等非西方国家进行的互联网监管,马克龙宣称:“我对这种模式有着很大的尊重,但我们的民主偏好不一样,我们在所有领域的文化参照不一样,我们同个人自由的关系不一样——这是一个现实。”

总之,马克龙认为现有的两种模式都缺乏监管的民主和正当基础,“第三条道路”试图对此加以调和,或者用一些评论者的话来说,这“是在极端资本主义和社会主义之间折衷的手段”。

(三)马克龙“第三条道路”的前景与启示

2018年“马克龙演讲”,是主要西方大国领导人第一次在重要国际场合专门就互联网监管问题进行系统、深入的政策宣示。该演讲明白无误地指出了互联网发展所带来的问题与威胁,进而确认了加强互联网监管的必要性,提出了互联网监管的“第三条道路”,其中的若干观点和立场具有一定的新意。

马克龙的演讲表明,包括西方在内的国际社会对此前盛行的“互联网自由”思潮开始进行新的反思和扬弃,并对加强互联网监管的必要性有了更加深切的认识。这一转变,对于在互联网监管问题上原本处于某种“阵营化”状况的各国加强对话与合作、避免马克龙所说的互联网走向“碎片化”具有重要意义。毕竟,网络空间是一个全球性的空间,每一国的网络政策和监管措施都可能具有全球性的影响。就此而言,“马克龙演讲”的有关内容具有不可忽视的“风向标”意义。

有分析认为,法国积极介入国际互联网治理事务,既有自身“大国雄心”因素推动,又有“欧盟意识”支撑。当然,由于包括法国在内的欧洲国家在互联网领域投资不足、实力偏弱,未来较长一段时间内都将处于追赶美国和中国的状态。在这种情况下,法国以及其他欧洲国家倡导的“第三条道路”能否与所谓“加利福尼亚式互联网”和“中国式互联网”并驾齐驱,成为互联网监管乃至更广泛的网络治理领域的主导模式之一,尚需拭目以待。

尽管马克龙出于意识形态和西方社会“政治正确”等考量,对中国等新兴国家的互联网监管实践仍表现出种种偏见,但其演讲对互联网监管问题的重视和肯定,仍然有助于强化政府监管互联网的正当性。对于中国以及整个国际社会来说,“马克龙演讲”中蕴含的相关积极因素无疑是值得欢迎的。同时,马克龙所设想的“适当监管”、“合作监管”以及强调市民社会等非国家行为体在监管中的作用,都不乏值得我国借鉴的地方。

毋庸置疑,马克龙所倡导互联网监管,并不是意图简单复制包括“中国式互联网”在内的现有模式,而是希望调和甚至超越现有模式,找到所谓的“第三条道路”。这一理念,也引发了关于互联网监管模式或“道路”的思考。中国作为一个在互联网监管问题上长期受到指责和打压的国家,应当乐见我国的相关政策与实践开始被西方认可为互联网监管问题上的多种模式或“道路”之一,并本着更大的“道路自信”,来积极应对未来不同道路的共处与竞争。

04

互联网监管新近发展的规则意蕴

近年来互联网监管领域的新近发展以及有关不同“道路选择”的讨论,有可能对未来的网络空间国际治理和国际规则制定产生重要影响。

如前所述,国家对互联网信息内容进行监管的权力,以及由此衍生的“互联网自由”与互联网监管之争,是网络治理中最核心、最尖锐的争论之一。尽管几乎所有国家都在不同程度、以不同方式开展互联网监管,但各方在与此相关的许多重要问题上素来“话不投机”,分歧较大。例如,除了利用互联网发动的恐怖主义袭击外,国际社会对于在信息网络上进行恐怖活动宣传(如编制、传播虚假恐怖活动信息、威胁实施恐怖活动、煽动他人进行暴恐行为、招募成员加入恐怖组织、进行恐怖活动指导和训练、为恐怖主义筹集资金)等与恐怖主义相关的网络行为和活动是否构成“网络恐怖主义”,尚未达成一致意见,相关国际法及国内法分歧较大。西方国家多年来以维护“言论自由”和“互联网自由”为由,拒绝对上述行为加以规制,致使有关打击网络恐怖主义国际规则制定的讨论踟蹰不前。但是,随着通过互联网进行恐怖主义宣传、招募成员或筹集资金等问题越来越明显地成为几乎所有国家面临的共同威胁,各国互联网信息监管立法和实践一定程度的立场趋同,有可能使国家之间更易于就网络恐怖主义的定义达成一致,从而为推动相关国际规则的制定提供一定的实践依据。毕竟,迄今为止国际法本质上仍然是一种在国家实践基础上发展起来的国家间法。

类似地,2016年美国大选中的“剑桥分析事件”使人们认识到社交媒体对西方民主社会根基所造成的巨大冲击和潜在威胁已经迫在眉睫,多国政府和国际互联网治理组织聚焦社会媒体治理议题,意图加强对社交媒体的规制,这有可能带来社交媒体国际治理规则制定的逐步推进。

更为重要的是,各国对于互联网监管问题的普遍重视和实践层面的差异缩小,有可能为国际社会在互联网监管以及网络空间规则制定的其他领域扩大共识、深化合作创造条件。这是因为,互联网监管问题往往涉及各国在互联网治理中的现实国家利益之争和更深层次的意识形态和价值观歧异。不能不说,在过去20年左右的时间里,美国等西方国家在互联网监管问题上一再扮演“道德卫士”,对其他国家的施压、发难(2010年“谷歌事件”就是一个典型的事例),客观上为网络空间治理领域的国际合作设置了障碍。无情的事实是,无论是现实世界还是网络空间都不存在绝对的自由,网络安全威胁的增多往往伴随着对“互联网自由”的更大限制。近年来西方国家对互联网监管态度和实践的调整,可以看作是这些国家对互联网治理中自由与秩序(监管)关系的再认识和和价值观层面的再检视,对于各国间增进互信、加强合作将产生一定的积极影响。有学者指出:美国2016年总统选举结果,可以看做是美国“互联网自由”战略失控的结果,单从最积极的视角看,这会带来一个意料之外的合作契机,对全球网络空间的主要国家行为体来说,保障网络空间的发展不会造成对政权安全的冲击,有理由成为一个推进共同合作的基础与最基本的出发点。

中国高度关注和重视主权国家对互联网有害信息和内容进行监管的权力,主张各国政府有权依法管网,对本国境内信息通信基础设施和资源、信息通信活动拥有管辖权,有权保护本国信息系统和信息资源免受威胁、干扰、攻击和破坏,保障公民在网络空间的合法权益。习近平主席2015年12月在第二届世界互联网大会发表的主旨演讲中,将“尊重网络主权”列为推动全球互联网治理体系变革的四大原则之首,并将网络主权阐释为“尊重各国自主选择网络发展道路、网络管理模式、互联网公共政策和平等参与国际网络空间治理的权利,不搞网络霸权,不干涉他国内政,不从事、纵容或支持危害他国国家安全的网络活动”。

互联网监管领域的新近发展和对不同监管“道路”的讨论,对我国参与网络空间国际治理有着重要的意义。由于中国坚定倡导和维护网络主权、推行互联网监管政策,美国等西方国家多年来在“互联网自由”的旗号下,持续对我国的互联网监管政策进行指责和打压,声称中国用以过滤网络信息和屏蔽特定网站的所谓“防火长城”将“威胁跨境数据流动”、“分割全球互联网”、“侵犯网络空间人权和自由”。由于西方国家在网络实力和话语权上处于较为明显的优势地位,我国在网络空间国际治理中的国家形象和话语权因此受到较大影响。未来,我国应积极利用各国从“各行其是”转为一定程度上的相向而行的契机,化解西方国家在互联网监管领域对我国的“妖魔化”,并积极推动在相关问题上形成符合我国利益的国际规则。具体而言,我国的突破口应当是:

一方面,推动制定打击网络恐怖主义国际规则,为防范和惩治网络恐怖主义这一全球公害作出应有的贡献。我国2017年《网络空间国际合作战略》提出:应“探讨国际社会合作打击网络恐怖主义的行为规范及具体措施,包括探讨制定网络空间国际反恐公约”。当前,国际社会对于网络恐怖主义的危害有了更大共识,推动制定打击网络恐怖主义国际公约较以往面临着更好的机遇。2017年出版的《塔林手册2.0版》也专门提及这一问题,该手册指出:“互联网已经被用于恐怖主义的目的,如为恐怖主义而进行招募、煽动恐怖主义以及向恐怖主义提供资助。……国家既有权利也有义务采取有效措施应对恐怖主义对人权的破坏性影响,即使国家采取的一些措施可能影响诸如表达自由权和隐私权等人权。”

另一方面,界定互联网监管的行使方式和边界,重点澄清互联网监管与人权保护(特别是网民在网络空间的言论自由和隐私权等)的关系。在围绕互联网监管的国际博弈中,将互联网监管与国际人权保护挂钩几乎是西方国家的“标准动作”。互联网监管与国际人权保护(特别是言论自由和隐私权保护)的关系,恰恰涉及如何看待“互联网自由”这一关键问题。《塔林手册2.0版》规则37确认:“除绝对权利外,尊重和保护国际人权的义务可受到为达到正当目的所必需的、非歧视性的且经法律授权的限制。”尽管手册中对该规则“所必需”、“非歧视性”和“经法律授权”等要求的解释总体偏严,但它实际上肯定了网络空间的自由和人权保护都不是绝对的,而是可以受限制的,具有一定积极意义。习近平主席在2015年12月第二届世界互联网大会上,对互联网监管与人权保护的辩证关系进行了阐述,他指出:“网络空间同现实社会一样,既要提倡自由,也要保持秩序。自由是秩序的目的,秩序是自由的保障。我们既要尊重网民交流思想、表达意愿的权利,也要依法构建良好网络秩序,这有利于保障广大网民合法权益。网络空间不是‘法外之地’。网络空间是虚拟的,但运用网络空间的主体是现实的,大家都应该遵守法律,明确各方权利义务。”我国应着眼于各国互联网监管立法与实践的交流互鉴、互相学习,在此基础上不断探索和总结既符合我国国情又具有一定普遍性的“最佳实践”,逐步推动上升为国际共识和国际规则。这既符合我国自身利益、有利于我国互联网监管立法和政策的完善,也将为互联网监管的国际合作作出中国应有的贡献。

2017年6月联合国信息安全政府专家组(UN GGE)谈判受挫后,经过一年多的停顿和反思,联合国大会已于2018年底通过决议,将在2019年重启联合国框架内有关网络空间国际规则的谈判。我国可以考虑在未来的磋商和谈判中,利用这一机制下“网络空间负责任国家行为规范”和“国际法的适用”两个谈判路径,分别就打击网络恐怖主义国际规则以及互联网监管的行使方式和边界等内容提出相关主张。

当然,也必须看到,正因为互联网监管涉及互联网治理中的现实国家利益之争和更深层次的意识形态和价值观歧异,各国在这一问题上的争论和分歧不可能在短期内得到弥合;在今后相当长的一段时间内,围绕互联网监管政策同西方国家的“交锋”仍然难以回避;对于其他国家在互联网监管问题上采取的霸权主义和双重标准做法,我国仍然要在思想上加以充分准备,并有针对性地加以坚决反对。

05

小结与展望

互联网监管与“互联网自由”之争,是网络空间治理中的一个核心争议。西方各种宣扬“互联网自由”的论调,实质上都是在不同程度上幻想或虚构网络空间的绝对自由,并在此基础上对国家监管互联网的权力加以限制或否定。但是,网络空间并不存在绝对的自由,国家基于网络主权和应对网络安全威胁的现实需要,有权对本国互联网进行监管,这也是包括主要西方国家在内的世界各国的普遍实践。

当然,如何根据本国国情依法监管互联网,国际上并没有统一的模式。近年来,面对互联网带来的各种安全威胁,包括美国在内的主要西方国家在打击虚假新闻、规制网络恐怖主义等方面加强了监管。2018年“马克龙演讲”所倡导的互联网监管“第三条道路”,试图调和或者超越马克龙总统所说的“加利福尼亚式互联网”和“中国式互联网”,由此提出了互联网监管的不同模式或“道路”如何在未来共处和竞争的问题。在这一问题上,中国应当立足于自身国情和实践,同时积极学习借鉴其他国家的成熟经验,不断探索和完善我国互联网监管法律和政策,推动互联网监管领域国际共识和国际规则的逐步形成,为网络空间的安全和发展做出应有的贡献。

作者:黄志雄,武汉大学国际法研究所教授,首批网络空间国际治理研究基地武汉大学网络治理研究院研究员。


最新文章
相关阅读