来源：数字市场竞争政策研究

2021年6月11日，美国国会众议院公布了五项仍以草案形式存在的法案，包括《终止平台垄断法》《美国选择与创新在线法案》《平台竞争和机会法案》《通过启用服务切换（ACCESS）法案》和《收购兼并申请费现代化法案》，这是美国数十年来对反垄断法最全面的改革计划。

一、《终止平台垄断法》的主要内容

《终止平台垄断法》（Ending Platform Monopolies Act）专门针对市值超过 6000 亿美元、在美国境内月活跃达到特定规模（5千万/在线平台；10万/传统平台）且被视为“关键贸易伙伴”（critical trading partner）①的企业。②《法案》由众议员Pramila Jayapal提出，旨在通过消除具有支配地位的在线平台同时拥有或控制平台以及其他业务而产生的利益冲突，以促进数字市场的竞争和经济机会。虽然没有直接标明针对亚马逊、谷歌、苹果、脸书等科技巨头，但目前仅有这四家企业符合《法案》所列举的“平台”要求。

《法案》列举了涵盖平台在拥有、控制涵盖平台以外业务线或拥有该业务线的实益权益③时，实施即构成违法的三种行为④，包括：

1. 利用涵盖平台销售或提供产品或服务；

2. 提供涵盖平台要求业务用户购买或利用的产品或服务作为访问涵盖平台的条件，或作为在涵盖平台上的优先地位或位置的条件；

3. 引起利益冲突。

条文中所指的“利益冲突”包含在以下几种情形中出现的利益冲突：

1. 涵盖平台运营商拥有或控制涵盖平台以外的业务线；

2. 涵盖平台对该业务线的所有权或控制权为涵盖平台创造了动力和能力：

（1）涵盖平台运营商自己在涵盖平台上的产品、服务或业务优于竞争业务或对涵盖平台运营商构成新生或潜在竞争的业务；

（2）将竞争业务或对涵盖平台运营商构成新生或潜在竞争的业务排除在涵盖平台上的产品、服务或业务线之外，或使之处于不利地位。

而在具体执行上，《法案》规定联邦贸易委员会和司法部应以相同的方式和相同的管辖权、权力和职责执行《法案》条文，并且将视情况将《联邦贸易委员会法》和《克莱顿法》的相关条文吸收。⑤此外，《法案》还规定了针对涉案平台董事、高管、合伙人以及雇员的任职要求⑥、民事责任⑦和委员会的独立诉权⑧。

二、《终止平台垄断法》的社会反应

众议院反垄断小组委员会的最高民主党众议员大卫·西西林（David Cicilline）认为，“不受监管的科技垄断企业对我们的经济拥有太多权力。他们在挑选赢家和输家、摧毁小企业、提高消费者价格以及让人们失业方面处于独特的地位。我们的议程将创造公平的竞争环境。”该小组的共和党众议员肯·巴克（Ken Buck）则表示，“他支持该法案，因为它打破了大型科技公司控制美国人在网上看到和说的内容的垄断权力，并培育了一个鼓励创新的在线市场。”⑨

但《法案》也引起了部分接受大型科技公司资助的机构⑩的反对。例如，国际法律与经济中心（International Center for Law & Economics）总裁兼创始人杰弗里·曼恩（Geoffrey Manne）在一份声明中表示，“采用欧洲监管模式将使美国科技公司更难在国内和全球进行创新和竞争”。中左翼游说团体的负责人亚当·科瓦塞维奇（Adam Kovacevich）则充满忧虑地表示，“如果这项法案最终获得通过，消费者将失去十多个受欢迎的功能。”⑪

尽管存在重重阻力，但两党对《法案》的支持对互联网市场的竞争治理而言释放了一个强大的信号。该市场的竞争状况激发了民主党和共和党之间罕见的合作，他们都认为科技公司已经掌握了太多权力，并担心创新停滞不前。著名流媒体公司Spotify迅速发文赞扬了两党的这种合作，以确保真正的消费者选择和所有开发人员的公平竞争环境。⑫

三、《终止平台垄断法》的潜在影响

《法案》与欧盟《数字市场法》草案类似，主要针对具有强大市场影响的特定平台主体赋予了特殊义务⑬。但《数字市场法》的目标更为宏大，其旨在促进欧洲数字市场的创新、增长和竞争，帮助中小企业和初创企业发展和扩张，从而确保重要数字服务市场的公平性和开放性。相较而言，《法案》目标更为具体，调整策略也更单一，主要聚焦于涵盖平台业务范围的限制，即拆分平台的不同业务线。这将极大地影响涵盖企业的经营策略和未来发展。

第一，《法案》将驱使亚马逊、谷歌、苹果、脸书等涵盖平台剥离自有品牌产品业务，以免与平台内竞争者开展不公平的竞争。虽然根据《法案》的条款并未明确如何区分平台自身业务与其他业务线，以及被强制出售或拆分的诸多细节。但可以肯定的是，如果平台企业都只专注于单一业务线将大大禁锢现有科技巨头的业务类型，因为这将使他们无法扩展到相邻市场进行竞争。

第二，一旦根据《法案》规定拆分业务线，将严重影响涵盖平台的市场价值，拆分这些业务线虽然可以有效阻碍涵盖平台的持续扩张和后续增长。同时，拆分也将削弱他们进一步开发产品的能力，尤其是大量业务可能与平台自身业务紧密相关或与业务系统深度集成。这种影响不仅针对企业本身，因业务拆分导致后续的数据互操作、隐私政策执行等一系列问题也会对消费者造成持续的影响。

第三，《法案》对涵盖平台的规模限定可能会引发对市场主体的深远负面干扰。涵盖平台在拆分业务线后产生的市场空缺会引发其竞争对手业务的快速增长，一旦其市场规模触发了《法案》的主体要求，则会突然叫停其相关业务线。这种具有“熔断”特点的法律规则可能会阻碍平台类企业的数字化进程，甚至采用某些刻意的规模控制和规避策略，不利于市场的充分竞争，是对反垄断结构主义的一次回归。

《法案》以及欧盟《数字市场法》草案传递出欧美针对大型互联网平台严厉的规制态度和产业管制思路。作为世界三大反垄断管辖区之一的中国同样面临着严峻的平台垄断难题。尤其是当平台治理逐渐成为社会治理的重要内容后，如何妥善地规范平台经营行为，实现保护竞争，促进创新的治理目的成为中国法学理论和实践高度关注的话题。但无论是进一步创新反垄断理论，以应对新的实践挑战，还是将平台垄断问题引入社会治理的整体框架中，实施特殊的产业监管，均需要充分考量规则对现行制度的冲击以及衔接问题。这也是《法案》中未能给予有效回应的重要内容。虽然《法案》正式颁布后，内容会存在调整，但法案实施的效果还需要经历产业实践的检验。

注释：

①“关键贸易伙伴”（critical trading partner）指有能力限制或阻碍业务用户访问其用户或客户的实体或限制或阻碍业务用户访问其有效为用户或客户服务所需的工具或服务的实体。参见：US House of Representatives: Ending Platform Monopolies Act Draft, Section 5(7).

②US House of Representatives: Ending Platform Monopolies Act Draft, Section 5.5(B).

③“实益权益”（Beneficial Interest）是指就个人而言，有权访问竞争敏感信息或影响个人战略决策的能力。参见：US House of Representatives: Ending Platform Monopolies Act Draft, Section 5(2).

④US House of Representatives: Ending Platform Monopolies Act Draft, Section 2.

⑤US House of Representatives: Ending Platform Monopolies Act Draft, Section 3.

⑥US House of Representatives: Ending Platform Monopolies Act Draft, Section 4.

⑦US House of Representatives: Ending Platform Monopolies Act Draft, Section 3(c).

⑧US House of Representatives: Ending Platform Monopolies Act Draft, Section 3(d).

⑨https://www.wsj.com/articles/amazon-other-tech-giants-could-be-forced-to-shed-assets-under-house-bill-11623423248?adobe_mc=MCMID%3D47878028076330072481015695320674510798%7CMCORGID%3DCB68E4BA55144CAA0A4C98A5%2540AdobeOrg%7CTS%3D1623637717

⑩https://www.techtransparencyproject.org/articles/ftc-tech-hearings-heavily-feature-google-funded-speakers

⑪https://www.cnbc.com/2021/06/11/amazon-apple-facebook-and-google-targeted-in-bipartisan-antitrust-reform-bills.html

⑫https://www.cnbc.com/2021/06/11/amazon-apple-facebook-and-google-targeted-in-bipartisan-antitrust-reform-bills.html

⑬《数字市场法》个针对符合客观标准的大型在线企业。通过加强特定平台进行规制与监管，防止科技巨头对企业和消费者施加不公平条件。