王锡锌:行政处罚决定应如何公开?
2021-10-28 07:47:38
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行政处罚决定的公开及其限度

作者简介:王锡锌,北京大学法学院教授,博士生导师。

文章来源:原载于《中国司法》2021年第8期。

一、行政处罚决定公开制度中的利益冲突

“公开公正”是依法行政和法治政府建设的基本原则,也是《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)的基本原则,该原则贯穿行政处罚的设定、实施和监督全流程。例如,《行政处罚法》第五条第一款规定“行政处罚遵循公正、公开的原则”;第三十九条规定了行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示;第四十八条规定:“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的,行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。”

值得注意的是,行政处罚决定公开,是本次《行政处罚法》修订所增加的一项重要规定,体现了行政处罚全流程公开的要求。但是,该原则在实践中的落实,也会对受行政处罚的公民、法人或其他组织的权益带来影响。例如,处罚决定信息的公开,对自然人的名誉、人格权会造成一定的负面影响;对法人的声誉、商誉可能造成减损后果。处罚决定公开,还涉及个人信息保护等相关法律问题。因此,行政处罚决定的公开,蕴含着通过公开保障公众知情权、监督权等公共利益,但同时也可能对公民、法人或其他组织的合法权益带来不利影响。在行政处罚实施中, 对处罚决定的公开,应处理好多种利益的竞争甚至冲突关系,避免“一刀切”等简单化处理。

二、行政处罚决定公开制度的背景

行政处罚决定公开,是我国推进行政执法“三项制度”改革的延续,也是运用大数据进行监管、推动透明政府建设的实践延伸。2015 年 7 月发布的《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》(国办发〔2015〕51 号)要求“进一步加大政府信息公开和数据开放力度。除法律法规另有规定外,应将行政许可、行政处罚等信息自作出行政决定之日起 7 个工作日内上网公开,提高行政管理透明度和政府公信力”。这一规定为行政处罚决定公开初步设立了目标要求。

2018 年 11 月,中央深改组第五次会议审议通过了《国务院办公厅关于全面推进行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)。根据该《指导意见》中关于“全面推行行政执法公示制度”的规定,行政执法公示的目的是保障相对人和社会公众的知情权、参与权、表达权、监督权。行政机关应当按照“谁执法谁公示”原则进行执法信息的公示,建立统一的执法信息公示平台。执法公示涉及行政执法事前公开、事中公示、事后公开。《指导意见》对行政执法事后公开的要求作出明确规定:“各级行政执法机关要在执法决定作出之日起 20 个工作日内,向社会公布执法机关、执法对象、执法类别、执法结论等信息,接受社会监督;行政许可、行政处罚的执法信息要在执法决定作出之日起 7 个工作日内公开,但法律、行政法规另有规定的除外。”可见,《行政处罚法》关于行政处罚决定公开的规定,也是对行政执法公示制度改革措施的立法确认。

不过,本次《行政处罚法》的修订,在对行政执法公示的规则进行原则性吸纳的同时,对处罚决定公开也采取了比较谨慎的处理,具体表现在三个方面:第一,对行政处罚决定信息公开的期限,《行政处罚法》没有明确要求在作出处罚决定之日起 7 个工作日内公开。第二,对处罚决定公开的范围做了限缩,加上了“具有一定社会影响的”限定前缀。也就是说,并非所有的行政处罚决定都要公开。第三,对处罚决定公开,《行政处罚法》规定了“依法公开”,也就是说,具体如何公开,包括公开的程序、时限、方式、内容等,应当“依法”。相较于《指导意见》中关于行政处罚信息公开的要求,《行政处罚法》对处罚决定公开的规定,限缩了需要公开的范围,表现出立法者对这一问题的审慎立场,在一定程度上,这种审慎立场是对行政处罚决定公开“一刀切”做法的纠偏。

三、违法信息公示公开的现实问题

行政执法公示和公开的主要目的是便于公众对行政执法活动的知情、参与、表达和监督。但行政处罚决定的公开,不仅涉及行政机关依法行政的基本信息,也可能涉及行政处罚相对人的个人信息、名誉、声誉等合法权益,因此,一项本来旨在监督行政机关依法行政的制度,不应误伤相对人合法权益,更不应异化为“合法”伤害相对人权益的手段。

随着行政执法“三项制度”的推进,实践中行政机关公示违法信息及处罚决定,已经是一种比较普遍的做法。公示制度一方面促进了公众知情权、监督权的行使,但另一方面可能影响甚至侵害相对人合法权益。特别是“一刀切”的公开模式,表面上看严格、公平、稳定,但实质上偏离了处罚决定公开的制度理性。

从行政处罚针对的违法行为类型来看,可将违法信息大致分为三类:第一类是监管类违法信息。例如,食品安全违法信息、产品质量违法信息、环境违法信息、安全生产违法信息、税收违法信息等。第二类是社会管理类违法信息。包括交通违章处罚信息、治安管理处罚信息等。第三类是失信信息。主要包括失信主体名单、失信等级等信息。这三类违法信息之间存在明显区别。监管类违法信息的违法主体主要是企业,违法行为及后果常常具有社会性,影响到市场活动的交易安全;社会管理类违法信息的主体主要是自然人,违法行为后果往往并不具有很强的社会性;失信主体信息公示,则主要属于社会信用体系建设的内容,本身自成一体。在执法信息公示制度实践中,不少地方对这三类行政违法信息未进行区分,也没有考虑公示的“目的—手段”相匹配原则,而是“一刀切”地进行公开,这可能导致违法信息公开背离该制度的目标,也存在违反比例原则之嫌。例如,有的地方对所有的相对人受处罚决定信息做到“百分之百公示”,似乎是将公示本身当作了目的,而忽略了公示作为手段应当与管理目的相匹配的规制理性。

处罚决定公开,目的何在?一是为了实现公众知情权和监督权;二是为了通过信息公开,发挥信息作为监管工具的作用。这里需要注意的是,公众知情权和监督权的行使,主要是在处罚决定和违法信息涉及公众利益的场景;并非所有的违法和处罚信息都与公众利益密切相关。例如,食品安全违法和处罚信息、产品质量违法和处罚信息等,与公众利益存在密切联系,故应当予以公开,这有助于公众知晓并作出选择,用脚投票、防范风险。因此,在这些情况下,违法和处罚信息公开,主要目的并非对违法行为人进行声誉制裁,而是为了发挥信息监管与公共警示的作用,以信息公开引导市场和社会主体的行动。但在社会管理领域的处罚情形中,违法和处罚决定信息一般并不涉及公众利益。例如,个人因交通违章受处罚的信息,并不直接涉及公众利益,对此类处罚决定予以公开,更多是对个人声誉的影响,其中所蕴含的公共管理目标到底是什么,并不清晰,正当性基础尚有待明确。

从“手段—目的”合比例性的要求考虑,行政处罚决定信息公开,主要应当适用于那些与公众利益和社会公共利益密切相关的行政监管领域的处罚决定,而不是“一刀切”地对所有的行政处罚决定进行公开。这既符合知情权和监督权的目的,也符合比例原则的要求。

至于失信主体的信息公开,现阶段属于社会信用体系建设的内容,其中大量的法律问题是否属于行政处罚法调整,目前尚缺乏明确的规则表述。从既有实践上来看,一部分通过公共信用信息平台、企业信用信息公示系统直接发布的企业失信信息,如食品安全违法信息、环境保护违法信息,主要起到了风险提示的作用,属于行政监管措施与信息管理工具的范畴。此时,违法信息虽在专门的信用信息平台上公布,但并非监管者对违法行为人施加法定处罚之外的不利负担。不过,此类信用监管方式与既有的主要通过政府网站专门公开的行政处罚决定之间形成了制度上的重叠关系。这种针对同类型信息的多平台、不同渠道的公开是否理性、必要,需要更强的理由检视与规范依据支撑,避免徒增管理成本与违法行为人的社会压力,造成信息监管工具的碎片化与重复化。

而现实中更加普遍的情形是,失信信息的公开并不只是违法事实的简单公布,而是附加了监管者对相对人既往表现的否定性评价——如“严重失信”“严重违法失信”等负面标签(即失信惩戒制度中俗称的“黑名单”)。这类信息的公开具备持续性声誉制裁的效果,具有威慑和惩戒相对人的目的,属于监管者有意执行、明确谴责的产物;并且,这部分标签化失信信息的公布直接绑定了联动惩戒的后续措施,将自动导致失信主体的一系列资格受限与义务增加。这种直接和间接的制裁性也意味着以“黑名单”为代表的失信信息的公布属于行政处罚的范畴,应当直接受到《行政处罚法》的框架调整,在设定权限、实施程序、救济途径等方面进行法治完善。

四、行政处罚决定公开应把握的基本原则

正是考虑到行政处罚决定的公开不能做“一刀切”的简单化处理,尽管自 2018年 12月关于行政执法“三项制度”实施以来,行政执法信息公示作为一项制度已经全面推开,《行政处罚法》在修订过程中,对行政处罚决定公开制度依然采取了慎重的处理方式,在法律规定中对处罚决定公开保持了 一定的克制。并非所有的处罚决定都要公开,而只是“ 具有一定社会影响的处罚决定”才应当依法公开,这一限缩性的规定充分体现了“手段—目的”相匹配的规制理性及比例原则的精神。从“手段—目的”合比例性的要求考虑行政处罚决定的公开,可以更好地界定行政处罚决定的“社会影响”这一关键因素,从而界定处罚决定公开的范围。行政处罚决定信息公开,主要应当适用于那些与公众利益和社会公共利益密切相关的行政监管领域的处罚决定,这是理解和界定处罚决定是否具有“社会影响”的关键所在。应当如何理解处罚决定的“社会影响”?承前所述,这里关键要看行政处罚所涉及的违法行为是否具有很强的公共性,是否涉及公共监管需要和风险沟通管理。行政处罚决定公开,本质上是行政机关对社会的信息披露,而信息披露的一个核心功能是发挥信息监管的作用,通过信息披露来引导市场主体和社会主体的选择。因此,应当围绕行政处罚所涉及的违法行为是否与行政监管和风险管理密切相关这一核心要素,来界定行政处罚决定的社会影响。应当注意的是,违法行为的社会关注度是“社会影响”的一个因素,但不是主要的因素。例如,名人明星因交通违章受到处罚,可能社会关注度很高,但毕竟仍只是个人违反行政管理秩序的行为,与公众利益并不具有密切关联性,因此原则上并不属于具有社会影响的行政处罚。

按照“手段—目的”合比例性的要求进行行政处罚决定的公开,也符合成本收益原则。行政处罚决定的公开需要成本,这既包括行政机关的制度成本,也包括相对人的权益成本,若是工具运用不当,这两者最终又会转变为社会成本。就行政机关成本而言,在法定的期限内公开处罚决定,需要耗费大量的人力、物力和财力,泛化的公开还将影响重要信息的针对性效果;就相对人的成本而言,公开行政违法信息和处罚决定,对受处罚的相对人具有直接的负外部性,可能影响其声誉,可能带来附随的交易利益损失等不利后果,还可能对公民个人信息保护带来不利影响,这些影响在信息时代往往很难修复。考虑到这些因素,应当在行政处罚公开制度的设计和运行中,明确公开的目的,区分不同的处罚决定类型,有选择性地将公开范围限定为直接涉及公众利益和公共利益的违法信息及处罚决定,避免“一刀切”的做法。这既有助于降低行政成本,也有助于减少对受处罚相对人不必要的次生性制裁。

行政处罚决定的公开,是行政机关的一项重要职权,如前所述,《行政处罚法》对处罚决定公开的规定,赋予了行政机关比较大的裁量权,如何防止这种权力的滥用,也是实践中必须注意的问题。为此,在《行政处罚法》实施中,有必要对“具有一定社会影响的行政处罚决定”这一概念进行具体化,防止裁量权的滥用。同时,对处罚决定公开的异议、撤回与修复应规定相应机制,增强程序理性;对处罚决定公开权的滥用,应明确相应的救济途径、法律后果及追责机制。

 
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